行政诉讼维持判决的理论基础及其完善
邓刚宏
【摘要】维持判决存废问题的实质是行政诉讼究竟是主观诉讼模式还是客观诉讼模式抑或二者的结合。行政诉讼目标模式总体上是客观诉讼模式，是由我国宪政结构、行政诉讼制度的特殊性等因素决定的，为维持判决提供了坚实的理论基础。人民法院裁判行政案件时，应以客观诉讼为路径选用判决形式，弱化判决对原告诉讼请求的回应，强化对行政行为适法性的正面回应，同时兼顾了主观诉讼的特点。维持判决作为与行政客观诉讼模式相匹配的一种判决形式，超越了原告的诉讼请求，必须予以限制适用。人民法院作出维持判决务必厘清与驳回诉讼请求判决的界限，并具备行政行为具有维持内容、行政行为合法有效、行政行为没有自由裁量的空间三个要件。
【关键词】维持判决；客观诉讼；诉判关系；行政诉讼
【全文】
自行政诉讼法颁布前后延续至今，维持判决的存废在理论界一直是个有争议的问题。2000年最高人民法院颁布行政诉讼法司法解释增加驳回诉讼请求判决以后，要求取消维持判决的呼声越来越高，众多的学者建议，将来修改《行政诉讼法》时取消维持判决。可是，在取消维持判决呼声如此高的背景下，2005年11月4日在中国政法大学法学院主持草拟的《中华人民共和国行政诉讼法》修改建议稿仍然保留了维持判决形式。笔者认为，在行政诉讼法的修改日渐被提上议程的背景下，究竟取消还是保留抑或规范行政诉讼维持判决是一个亟需从理论上讨论的问题。本文以行政客观诉讼为视角，在全面审视维持判决的理论基础上，提出维持判决既不能简单地保留，也不能草率地取消，而是要进一步规范维持判决的适用空间，以供实践部门参考。
一、研究缘起：维持判决的存废之争
维持判决是人民法院认为行政机关具体行政行为合法予以维持的判决形式。1989年颁布的行政诉讼法第54条第1款规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”早在我国行政诉讼法制定颁布前维持判决就潜伏着生存危机，该危机来源于行政诉讼立法目的定位之争议。尽管我国行政诉讼法确立的“维护行政机关依法行使行政职权”立法目的不仅为维持判决制度提供了理论基础，也印证了立法目的与具体法律制度相互呼应之逻辑。但是，维护行政的立法目的引起了不少学者的强烈质疑。行政诉讼以具体行政行为的合法性为审查对象，维持行政行为意味着不仅驳回了原告的诉讼请求，而且人民法院对行政行为的效力作出了肯定。因此，维持判决本质上是司法权对行政权的维护，也是典型的不依诉择判的判决类型。正因为如此一些学者建议取消此种判决类型。[1]维持判决之不合理性主要表现在四个方面[2]：一是维持判决制度承载着的维护行政职权之功能与行政诉讼制度本身的价值目标是相背离的；二是维持判决违背了行政行为效力理论；三是维持判决违背了判决与诉请一致的诉讼法原理；四是维持判决制度提高了判决正当化的成本，大大降低了判决正当化的概率。
从表面看，上述论证的逻辑似乎严密，维持判决在行政判决体系中没有丝毫生存的空间。但如果仔细琢磨，上述逻辑前提未必完全具有“正当性”。这一问题的实质是行政诉讼的功能定位、行政权和司法权的关系以及社会效果和法律效果的问题。从行政诉讼究竟是维护和监督行政权还是监督行政看，如果行政诉讼是监督行政的话，那么维持判决是应该取消的，没有存在的必要，这也是众望所归。但从当前的主流政治看，未必会取消维持判决的，恐怕这是中国特色了。中国的法制构建只能在中国的宪政平台上，离开了这个平台，就会犯“浪漫主义”的错误。学者们关起门不正视目前的政治资源，构建的法律制度可能比现在的法律制度要理想得多，但是经得起现实的考验吗？如果是中国特色，那么其中国特色的宪政基础是什么呢？从行政行为效力理论看，行政行为一经作出，在被有权机关撤销或者变更之前，应当具有公定力、确定力、执行力。但问题是行政行为效力发生在行政管理领域，一旦将行政行为诉之法院，行政行为的效力就发生了暂时阻断，其最后的效力还需要法院作出最后裁判，那么，法院作出维持判决是不是具有正当性呢？从诉讼法的理论看，法院所判要针对当事人所诉，就行政机关的作为行为而言，行政诉讼原告提出的诉讼请求要么是撤销、要么是确认违法，不可能有维持的诉讼请求，不可能判决维持是不言而喻的道理。但是，行政诉讼与民事诉讼相比较具有其特殊性，行政诉讼总体上作为一种客观诉讼模式，涉及行政权、司法权以及公民权利的平衡，“依诉请择判”是否是一项绝对原则？如果不是，维持判决的存在是不是具有合理性？通过上述追问，维持判决未必需要取消，有必要进一步思考维持判决存在的理论基础。
