在21世纪的时代特征下，社会愈加瞬息万变，要解决好发展和危机的双重社会建设任务，国家势必加强对经济、社会和环境等各领域的干预，这将导致法制在规模和功能上的扩张，法律制度日益成为社会建设不可缺少的重要内容和手段，成为社会组成结构和治理方式的一个必然选择。在这样的世界背景下，中国作为一个发展中国家，作为法治建设中国家，作为一个还没有真正步入21世纪文明发展前沿的后进国家，我们应当采取什么样的法制建设模式来迅速有效地缩小差距，尽早进入新世纪发展的前沿；我们所着力建设的法律制度本身又应当具有什么样的特点或品质；我们可以从哪些方面来开展有战略、有重点的法律制度建构以回应中国社会建设的需求。这些问题是值得人们反思和探索的。

　　我国法律制度对社会建设的回应之一：模式和品质

　　在时代和国情的背景之下，政府推进型模式是我国法制建设有效可行的模式。21世纪瞬息万变的世界使我们必须认真审视和平衡法律稳定性和变动性之间的关系。在日新月异的世界中维持法治，要求法律本身随着现实世界的改变而变化，因此21世纪的社会进程决定了法律的发展将呈现更多建构型特征，国家将成为法制建设的核心力量，政府在法制现代化进程中起主导作用。有学者认为，从世界历史进程看，有两种类型的法制现代化：一种是西方发达国家早期的自然演进型或社会演进型法制现代化；另一种是发展中国家目前正在进行的政府主导型或政府推进型的法制现代化。[6]事实上，西方发达国家在21世纪的背景下也大都注重政府在治理国家、发展经济和促进社会进步方面的主导作用，因为他们认为经济发展与社会进步需要一定的前瞻性和指导性。特别是在现代科技与经济快速发展、充满挑战的国际社会中，要快速地对变化着的新形势及其趋势做出反应，政府的洞察力及其相应的指导将起到关键性作用。[7]法制作为治理国家、发展经济和促进社会进步的内在要求和外部保障，也自然将更为依靠国家的力量来推进其制度的发展和变革，通过立法来自觉地、有计划地构建一种与变化中的社会建设需求相吻合的法律秩序模式。

　　中国的情形更是如此。尽管现代市民社会的日益成熟为我国的法律制度提供了丰富的营养和生长的基础，但是仅仅依靠市民社会自发机制远远无法满足现代法律制度发展和变革的需要。我国法制建设面临着改变落后局面和应对21世纪发展的双重挑战，任务十分艰巨。这就需要依靠一个现代的、理性化的、法治化的政制架构来推动法制的发展，要求国家和政府来承担引导法律发展方向的责任。实际上，三十年来我国正是朝着这个方向努力实践并已取得重大成果和进展的。西方关心第三世界国家法律和发展的学者们也是如此看待中国的发展模式的。他们在与中国的学术交流和对中国的法制实践援之以手的过程中，试图向我们展示制度主义立法理论和方法何以作为一种有效的向导，来指引在法律和法制秩序下，成功运用政府权力，实现对旧有的、继承而来的制度的有效转型。[8]也就是说，他们希望通过政府推进型的立法来循序改良和变革我国社会中存在着的落后、低效、不利于实现人民幸福和普遍正义的旧体制。

　　这里需要说明的是，法制建设的政府推进和市民社会的培育演进不是对立、矛盾或者相互分离、互为取代的关系，而是各有重点和倾斜，它们在法制和社会建设中各自扮演着不同角色和起着不同的作用，两者的良性互动往往相得益彰。在中国，理性且高效的政府推进模式有利于培育自主发展和充满活力的市民社会；而市民社会的成熟繁荣也将敦促国家在更高的价值和理念层次上推进法制建设。但无论如何，政府在社会和法制的现代化推进过程中，被赋予的主导角色和管理职能在本质上应当体现为一种服务理念，即为经济发展和社会进步创造一个良好的环境。在21世纪时代背景下，我国的法制建设应继续采取政府推进型模式。

　　首先，政府推进型模式符合21世纪社会建设对法律制度自身的形式特点提出的要求。法律在不同的社会有不同的表现形式，主要的有判例法和成文法的形式之分。21世纪将是制定法的时代，各国法律制度将以成文法占据绝对优势地位为特征，判例法将作为对成文法的一种适当补充和实际应用而协同发挥作用。实际上，这一特征在20世纪已经产生，在21世纪将继续这样的发展趋势。政府推进型的法制建设模式，主要就是以成文法的制定来构建法律体系和法律形式，这与21世纪高速发展的时代精神相吻合。从农业经济到工业经济再到知识经济的经济发展模式的变革表明，与古代社会平稳演进的发展方式相区别，现代社会已经进入高速发展的阶段，基于信息革命的21世纪可能将以超出现代人预想的速度向前发展。各国法制实践表明，判例法这种主要以时间积累和自然演进为基础，并有赖于深厚的司法传统的法的形式，在“当代”的时间概念下显得力不从心，不足以应对时代对它提出的效率和内容两方面的要求。也就是说，它已经无法独自作为一国主要法的形式来担当调整社会关系、应对社会新问题、全面维护社会秩序的重任。英美法系各国已经将法制建设的重心扩展到通过国家立法机关和政府制定法律、法规来及时和迅速地应对大量频繁出现的社会新问题，从而使国家的法律制度得以追随时代的步伐向前推进。在判例法传统最深的英国，学者马丁·夏皮罗指出，由议会确立法院的组织结构、法院的程序和法院应适用的实体法，作为法官自治性的真正基础—普通法具有的令人费解的特性已被议会的制定法打破了。这一改变最终将导致在英美这两个国家中，制定法具有高于普通法的支配地位。在20世纪，英国已经越发成为了一个行政国家、一个管理型的国家、一个福利国家和一个社会化的国家。在这样的一个国家中，法律和政治的真正核心是中央政府这一机构。[9]在美国，判例法长期以来是其法律体系的主轴，但这种状况自1930年罗斯福新政后逐渐改变，美国国会和联邦政府开始以大量立法来规范经济、社会各领域的活动。现在美国的法律在多数情况下是以成文法为中心，判例法为重要补充的。美国学者卡拉布雷西说，20世纪的后半期，美国法发生了一个根本性的变化，从一个由法院所宣示的普通法主导的法律制度，进入到一个由立法者所制定的制定法成为首要法律渊源的法律制度中。[10]上述学者指出的法律和政治的真正核心是中央政府机构，恰恰指明了政府推进型的法律制度建置是未来的方向。