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信息公开——强制征地制度的第三维度

  

  为达致上述目标,我们需要大幅度提高信息的相关性和可用性。因此,有必要扩大信息公开的责任主体和信息公布的结构。具体而言,信息公开要针对每一具体的征地项目进行,而非一定期限内的汇总数。对于每一项目,公开的内容应当至少包括征地事由、赔偿金、安置和相关成本等。2011年1月公布的“城市房屋征收条例”在这方面提供了必要但似乎被忽略了的法律依据。该条例的第29条规定:“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收入公布。”如果这一项以征地项目为单位收集和公布信息的机制得以执行,会为整个强制信息公布制度提供基础信息,奠定基础。


  

  在农村集体征地中,实际执行机关通常会延伸至村民委员会,而城市的征地一般也离不开区县政府甚至是街道办事处。与此相匹配,信息公布的义务主体也需要延伸到村民委员会和城市最基层政府机构。为方便当事人匹配政府在具体项目上的征地支出与收入,应当公开的信息涉及的时间段应当延伸至被征地的抵押、出让、开发,甚至是销售阶段,追踪提供该地块的土地出让金收入,政府和私人开发成本,最终的用途和销售价格等等。对于不能完全匹配的征地项目与开发项目应当予以简要说明。当然,为使当事人和政府的判断不偏颇,便于本级和上级政府的预算收支平衡表编制,相关的各级政府应当提供各种收入和支出的分类和汇总数。最后,信息公布的对象不仅应当包括被征地人,上一级人民政府,还应提交县级和其他本级人民代表大会,使对政府财政行为享有监督权的人民代表大会能够对征地的收入与支出行使实际监督。


  

  此外,为确保这一新制度的切实执行,从财力保障、威慑和激励三个角度同时建立配套制度实属必要。如果新制度对地方财政负担雪上加霜,很容易引发地方政府的抵制和拖延。因此,我们建议中央对此配套预算资金,用以帮助地方政府应付数据的整理、公布和报告所产生的额外负担。在充分的财力支持下,可以考虑提供专门的政府网站公布并保存相关信息,便于各相关利益人和公众随时查询和研究。其次,尽管“城市房屋征收条例”第29条提及了对征收补偿费用管理和使用的审计,但仅笼统地要求“加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督,并公布审计结果”,并未赋予或要求政府对每个征地项目的收支情况进行审计。为避免地方政府的浪费和其他投机性行为,应当赋予审计署权力对每一个征地项目和政府公布的相关信息自行审计或聘请独立第三方进行审计,对地方政府不公布或是公布不准确的行为形成威慑。第三个辅助制度是对履行信息公开义务的地方政府通过中央财政转移支付的方式进行奖励,奖励的具体形式可以部分或全额报销地方政府支付给被征地人的补偿金。尽管通常的报销制度会引致道德风险,导致滥发补偿金的危险,该风险在这一制度中却未必会很严重,因为已经公布的补偿金会受到其他相关利益实体的监督。


  

  就这一制度的可行性而言,我们需要考虑两个现实约束:成本与改革动力。就财务成本而言,政府需要为此新增加的负担也许并不如想象中那么大。地方政府出于私利和平衡地方财政的需要,一般会根据二级市场的价格和历史成本倒算出让金和征地补偿金等支出,这些信息已经是地方政府过去和未来决策必定要产出的信息。也就是说,基层政府将不需要为履行新的强制信息披露义务而额外制备相关信息。从成本收益角度考虑,既然公共财政一直都在承担这一既有的信息产出和收集成本,政府理应花费较少的边际成本公开这些信息。但信息公开平台的设立和运行本身需要投入一定的成本,如果中央政府能在技术和财政资源上给予补贴和支持,会减少这一制度推行的成本阻力。而这一假设的情形是否能发生,涉及改革的动力问题—一个需要日后的事实加以证伪的经验性问题。但这一制度可能具有的功能和价值兴许会催生出推进这一制度的动力。


  

  相较于直接修改集体土地和农村房产的赔偿标准抑或是开征物业税,这一制度将能在现有法律框架内达成提高集体土地和农村房产的补偿标准的目标,因为城市房地产征收和农村的大量协议征收已经远高于《土地管理法》确定的标准,《城市房屋征收条例》的实施将进一步稳定和保障城市征地的补偿水平。对这些信息的公开将有助于拉动农村征地的整体补偿标准。同时,信息的公开将可能为利益相冲突的各方和公众提供理性对话的可能性,因为这是帮助人们区分“好”征地与“坏”征地最行之有效的方法之一,[65]缓解日益尖锐的矛盾和冲突。这两个功能都将使我们更接近于征地改革的目标。解决征地冲突和土地财政紧迫性因此可能成为信息公开制度建立的动力。


  

  最后,我们有必要讨论征地项目强制信息公开制度对于推进政府财政透明度的制度意义,从而发现信息公开制度的另一个动力来源。征地项目信息主要反映地方政府的财政收入情况,是财政透明度要求公开的重要信息。而财政透明度又是现代政府公共治理和民主财政的一项基本价值。[66]但我国财政透明度与国际规范和各主要工业国家实践的差距明显,财政透明度对一国政府吸引投资、平衡财政状况的预期社会收益并未能充分推动财政透明度在中国的制度建设。[67]而自上而下的改革模式存在决策者“信息和知识的匮乏,决策和行动将面临更高的错误成本”,[68]征地项目的信息公开将有助于为财政透明度制度建设提供自下而上的推动力。这一潜在的功能将会为财政部和一些地方财政部门正在尝试的财政预算透明度改革提供自下而上的动力,从而获得这些部门的配合。



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