第一，对于损害国家利益或社会公共利益的法律行为，属于行政机关管理范围之内的，应当首先由行政机关负责处置。

　　第二，检察机关、公益团体或公民个人对行政机关处置民事违法行为的活动可以进行监督，对行政机关没有执行或者没有正确执行国家法律的行为提出改正意见。

　　第三，当行政机关是民事纠纷的当事人，并且没有认真维护相应的国家利益，检察机关、公益团体或公民个人可以督促行政机关提起民事诉讼。

　　第四，当行政机关拒绝接受检察机关、公益团体或公民个人的改正意见或者督促起诉，检察机关、公益团体或公民个人可以就该违法民事行为提起民事公益诉讼。

　　第五，对不属于行政机关主管的损害社会公共利益的违法民事行为，或者主管不明的损害公共利益的违法民事行为，检察机关、公益团体或公民个人可以直接提起民事公益诉讼。

　　（三）公益诉讼的诉讼主体资格审查

　　公益诉讼涉及的利益主体不确定，每个人又都具有获得正当司法审判的权利，因此我国法律设计出“权利登记”程序来保障其权利的实现，顺利执行判决。但是这一程序过于刚性，其负面作用也相当突出，“代表人诉讼最重要的功能是在‘小额多数’情况下，给予受害者群体以救济，如果有关权利人不来登记，并且以后也不主张权利，违法者受到判决确定的赔偿额大大低于其违法所得利益，不但不能起到最大限度地救济受害者的作用，这反而放纵了违法行为人。在不作为之诉的情况下，更不宜采用登记程序”[16]。我国实行的“权利登记”程序类似于美国1938年联邦民事诉讼规则集团诉讼的“申报加入”程序，实质上都采取“权利主张”的方式。为克服当事人不能在公告期及时申报权利的弊端，1966年美国联邦民事诉讼规则转而采取“申报退出”程序，即凡是未在公告期内提出退出申请的都是集团诉讼的当事人，判决的效力拘束所有未提出退出申请的当事人。这种方法与“申报加入”完全相反，其采取的是“风险排除”方式。尽管这也可能造成当事人不知权利的不公平情况，但是与“权利登记”制度相比，其利远大于弊。因此，我国代表人诉讼可借鉴“申报退出”程序，而且为保障代表人资格的充分性，可以赋予所有当事人“代表人资格异议权”，这样可充分尊重当事人的程序性主体地位，同时代表人资格的充分性也为代表人诉讼判决扩及到所有的当事人创造了前提条件。

　　（四）公益诉讼的证明责任

　　公益诉讼中，往往涉及特殊的侵权领域，所以，一般对被告实行以无过错责任和过错推定等形式。因此，原告只要能证明公共利益遭受或者可能遭受损害的事实，证明诉的利益需要采用司法途径的合理性、迫切性即可，而由被告对法律规定的免责事由以及行为与结果之间不存在因果关系承担证明责任。

　　五、公益诉讼判决的效力

　　公益诉讼判决是由掌握国家司法权力的法官作出的，应具有极强的稳定性和权威性。但公益诉讼涉及的利益主体不确定，很多的利害关系人未出庭参加诉讼，更由于原告诉讼主体资格权源获得的不同，公益诉讼的判决效力具有多层次性。判决的效力既包括对当事人的约束力，也包括对法院的拘束力；既包括执行力和形成力，也包括确定力；确定力包括形式上的确定力，也包括实质上的确定力。公益诉讼主要涉及执行力和既判力的问题。

　　执行力是以强制执行实现给付判决所宣告的给付义务的效力。判决的执行力是强制执行制度的确立基础。只有给付判决产生执行力，确认判决和形成判决不产生执行力。但并不是所有的给付判决都能产生执行效力，“例如命夫妻一方履行同居义务之判决或不待强制执行即可实现者，例如命为意思表示之给付判决”[17]，就没有执行力。

　　既判力是指确定判决对当事人和法院的通常约束力。既判力的效力对象是后诉，后诉必须尊重和受制于前诉。既判力是禁止当事人就同一纠纷再度争议的法律上赋予的强制性效力。一旦既判事项被确定后，当事人和法院都不得随意变动判决的效力。“既判力最重要的功能就在于通过判决终局性的达成，来帮助在观念上确立一种规范的秩序并使其相对固定下来，进而诱导社会生活空间内秩序的形成”[18]。既判事项一旦获得确定，这种判断就成为当事人和法院后续行为的起点和基准。判决的既判力的构成要件包括：（1）标的相同。既判力适用于既已作出判决的事项，而且前后两个诉的诉讼请求相同。（2）原因相同。“请求的原因是指构成当事人所主张的权利的直接的立刻的基础的事实和法律行为”[19]。（3）当事人相同。判决的既判力一般只及于双方当事人，这种相对性保证无利益的第三者免受不正当的约束，但是既判力有时也会及于第三人。判决效力扩张的基础有二：社会经济基础是市场主体利益多元对司法救济的需求；技术前提是当事人适格要件的缓和[20]。《日本民事诉讼法》第115条第1款规定：“确定判决对以下所列的人有其效力：（一）当事人；（二）当事人为他人而成为原告或被告时的该他人；（三）在口头辩论终结后本款前两项所列的人的承继人；（四）为本款前三项所列的人而持有诉讼标的物的人。”[21]公益诉讼最集中体现了既判力的扩张。