行政机关内部准备性行为的信息公开问题探析
朱应平
【摘要】行政机关内部准备性行为的信息是否属于豁免公开的范围，我国立法、行政和司法实践尚未完全解决这一问题。研究表明，其他国家和地区的做法是：通过立法明确将其作为豁免公开的信息范围，但同时在立法上予以相应的限制；通过行政和司法案例及判例予以具体限制，使得此类信息在一定条件下全部或部分得以公开。我国应该从立法、行政和司法方面借鉴别国和地区的成功经验，推进此类信息公开工作上新台阶。
【关键词】行政机关；准备性；信息；豁免；公开
【全文】
近年来，因行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称行政机关）在履行职责过程中制作的内部准备性行为的信息不予公开所引起的争端越来越多。所谓内部准备性行为的信息，是指行政机关在行使职权过程中产生的信息，这些信息主要涉及行政机关内部事务，或者属于行政机关对外作出行政行为过程中的预备性行为的信息。虽然此类信息属于内部事务或者属于准备性的、过程性的行为信息，但通常与行政机关外部性的、最终性的行政决定有着密切的关系，甚至对外部行为的做出起着决定性作用，因此社会公众要求其公开。但是，行政机关如果无条件地把所有内部准备性行为的信息都予以公布，可能会给公共利益带来负面影响。如何解决这一问题，这是我国信息公开制度必须认真解决的问题。从我国情况看，立法上对此规定不足或不当；行政和司法上对此类争议的处理尚没有做好充分的准备。从比较法视野考查发现，其他国家和地区的做法是：在立法上，通常将此类行为的信息明确纳入豁免公开的信息范围，有的国家在立法上对豁免公开予以一定的限制；在行政和司法上，通过案例和判例予以具体限制，使得此类信息在一定条件下，全部或者其部分得以公开。笔者认为，我国应该从立法、行政和司法等方面借鉴别国的成功经验，以此推动我国此类信息公开制度取得新突破。
一、我国现行立法规定之不足
对于行政机关内部准备性行为的信息是否予以公开，目前我国相关立法规定不足，尚不能满足现实中亟待解决的问题。具体而言，表现以下三方面。
1．《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）对行政机关内部准备性行为的信息是否属于公开范围未作规定。
我国对政府信息公开范围的立法模式与很多国家不同。《条例》在规定公开范围时，没有确立“以公开为原则，以豁免为例外”的原则。而国外不少国家采用排除法，即除了法律明确排除公开范围的事项，都属于公开的范围。我国采用肯定式列举应予公开的信息。这种立法方式主要是为了便于行政机关把握信息公开的外延和内涵，避免范围不明确引起的问题。但从实际效果看，采取这种肯定式列举公开信息范围的模式容易成为行政机关拒绝或者缩减信息公开的借口或依据。
第一，《条例》采取一般规定和重点要求相结合的立法技术，使得公开的信息范围既有一般要求，又有重点内容。《条例》第9条规定了行政机关对符合十一种基本要求之一的政府信息应当主动公开，这是一般性公开的肯定式规定。第10条规定了县级以上各级政府及其部门应当依照本条例第9条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开的政府信息。第11条规定了设区的市级人民政府、县级政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括四项内容。第12条规定了乡（镇）政府应当依照本条例第9条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开四种政府信息。
