七、余论：关于房租管制

　　最后，本文想就民国住宅立法中的房租管制条款专门做一讨论。前文已经指出，在西方国家，租赁是解决住宅问题的主要途径之一，房租管制是住宅法的重要内容。但据台湾学者介绍，在1949年之后的台湾，除了民法中买卖不破租赁的规定、土地法中建筑市民住宅的规定演化为《国民住宅条例》得到落实以外，[50]民法中房东对房屋的适居性担保责任，土地法上规定的房租管制、强制空屋出租等措施则基本上没有实施过。[51]其中标准租金的规定在实务上则演化为认定无权占有他人房屋所生损害赔偿计算的参考，早已失去了立法时的原意。[52]虽然台湾的情况与大陆差别很大，但房租管制条款几十年没有实施，则不能不让人对房租管制的必要性产生疑窦。

　　另外，笔者在阅读建国初期有关房屋政策和法律的资料时发现，由于当时房荒很严重，政府还无力独自解决住宅问题，也把解决问题的重点放在了私人房屋上：“今天国家的资财主要是用于进行人民革命战争和用于恢复和发展生产，不可能投下大量资本来修筑房屋。因此就需要鼓励私人资本来修建房屋。要使私人资本愿意投入房屋的建造，就必须保护房屋的所有权并允许其正当合法的租赁，让资本可以运转，房主有利可图。”[53]当时所颁布的房屋租赁立法主要内容与国民党时期有着一脉相承的关系（如控制租金、限制退租、强制空屋出租等），而且在实践中得到了更为有力的贯彻。

　　限制租金和退租的内容比较繁杂，不多列举，这里只以强制空屋出租为例。如《上海市房屋租赁暂行条例（第六次草案）》（1949年）规定：“可供居住的空闲房屋或超过实际需要之房屋，遇必要时，得由人民政府限期命所有人或管理人出租或出借。”《天津市私人房屋租赁暂行条例》（1951年3月6日天津市人民政府公布）规定：“依照第三条的租额标准调整后，房主仍然居奇苛要高租，或房屋闲置不出租者，政府得予以查处强令出租。”《太原市私有房地产租赁暂行办法（草案）》（1951年8月18日公布）规定：“房主对房屋空闲不用，拒绝出租时，政府得予以强制处理。”《武汉市解决城市房荒的几项原则规定》（1953 年7 月25日）更明确宣布：“为减轻房荒，促进建设与公共福利起见，对业主闲置或确无使用必要的房屋，在保护其合法收益的条件下，需用人得通过居民组织向其洽租，如洽租不成，得申请本府房地产管理局（以下简称房地局）评定公平合理的租赁条件，代为洽租，必要时并得由房地局报经本府核准令其出租。”这和民国的规定基本没有差别。

　　更要指出的是，与民国时期以及台湾地区不同，因为房荒严重和政府的重视，上述纸面上的文字，在当时大陆的许多大城市都得到了切实的贯彻和执行。我们从天津市政府和天津高级人民法院的两个文件中关于强制空屋出租的文字可见一斑。如《天津市政府关于修缮房屋工作的补充指示》（1953年5月15日）中指出：“对空房强制出租问题，也应灵活掌握，慎重处理。对个别大的房产主，因感到无高利可图，而将大量房屋闲置故意不出租的，选择典型强制出租，通过重点处理以教育一般；对于有少数留作待客或其他用途者，应照顾到房主需要，予以保留。对一般空房房主主要的还是宣传教育，使他们了解有房不租对己对人都不利，动员他们发扬互助友爱精神，自觉的把空房出租。”《天津市高级人民法院关于处理当前房屋案件中存在问题的意见》（1955年5月12日天津市人民法院总结）则指出：“今后对空闲房屋，无论出卖与否，其空闲期限必须有一定的限制。可根据强制空房出租的办法，规定凡空闲房屋无论是否登记出卖，倘房主在半年不做处理者，应由房地产交易动员其在一定期限内出租，如届期仍不出租，可又交易所代为介绍出租。”其他限制租金和退租等措施的执行自然也是比较严格的。

　　但上述措施实施的效果并不理想，到1956年，租赁关系依旧混乱，二房东还普遍存在，一些大房主得过且过不修缮房屋，并且低价出卖房屋等。这直接导致了国家对私房的社会主义改造，[54]对一定数量以上的私房由国家经租，即“由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮、维护，并根据不同对象，给房主以合理利润。在此基础上合理地调整租金，取消一切中间剥削和变相增租的不合理现象。”就制度变迁的路径来说，所谓的经租不过是此前限制个人住房数量、强制空屋出租、限制租金和退租等措施的激进形态而已。不同的是，前者只是限制私权，而且到此为止，后者则要剥夺私权，直至实现所有制变更（私房改造的理论根据本来就是“城市房屋私人占有与社会主义建设之间的矛盾）。[55]而上述措施也为历史所证明失败了。[56]

　　上述历史是否证明房租管制的不必要，甚至可以说房租管制是解决住宅问题的障碍呢？这在国外也是一个还在争论中的问题。[57]本文认为：住宅问题的根本出路是要遵照经济规律，发展建筑业和住宅业，增加住宅供应，搞活房地产市场。[58]也就是中国近三十年来实行的政策。而不是在现有房源上做文章，更不能对私有住房实行极端的剥夺政策。这是私房改造失败的根本原因。

　　但是上述历史局限性并不能否认房租管制的必要性和重要性。首先，纵观中外历史，完全依赖购买途径解决住房问题是不可能的。租赁始终是解决住宅问题的主要途径。[59]我国政府也已经开始将房屋租赁作为中低收入人群解决住房问题的一个主要途径。[60]其次，在我国，购房出租已经成为一个重要的投资途径。当前我国私房占有率迅速上升，特别是某些官员和投资商利用法律和政策的漏洞，购买和占有了大量住房。[61]这不但抬高了房价，也造成了房屋租赁市场的混乱。许多人只好选择低廉的“群租”等方式解决居住问题，造成了更多的社会矛盾。[62]