问题与影响

　　农村敬老院法律性质不明确及法人地位缺失，带来了一系列问题：

　　造成敬老院与乡、镇政府权责不清。农村敬老院大都由乡镇政府投资兴办、乡镇政府直接管理。在农村敬老院管理体制中，乡镇政府充当了投资者、经营者、管理者多重责任，农村敬老院不得不时时、事事接受乡镇政府的领导，成为政府的附属物。这种情况的存在，客观上使得政府和敬老院一体化，造成政事不分，政府与敬老院的职能错位。一方面对乡镇敬老院管的过多、统的过死，农村敬老院的发展缺乏应有的生机与活力；另一方面增加了乡镇政府的责任，农村敬老院所有社会经济活动的法律后果，只能全部由政府来承担。

　　影响了敬老院的自身发展。由于不具备法人资格，农村敬老院不能成为自主经营、自我发展、自负盈亏的社会主义市场经济中的责任主体。即便是从事了少量的社会经济活动，农村敬老院也无法独立承担相应的法律责任。长期以来，虽然国家在税收政策上对敬老院从事生产经营活动给予了诸多政策优惠，但全国农村敬老院的院办经济仍极为薄弱，相当多的敬老院没有任何副业经济收入，国家的政策优惠没有发挥应有的作用。

　　不符合社会福利社会化的改革要求。国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知（国办发【2000】19号）社会福利机构除确保国家供养的“三无”对象（无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人）、孤儿等特困群体的需求外，还要面向全社会老年人、残疾人，拓展服务领域，扩大服务范围和覆盖面，并根据服务对象的不同情况，实行有偿、减免或无偿等多种服务。农村敬老院要面向全社会对象服务，势必具有独立的法人资格，成为合法的社会服务的提供者，并对自己提供给消费者的各项服务承担责任。当双方对服务发生纠纷时，敬老院和服务对象都能作为法律关系的主体承担相应的责任。但由于敬老院的法人地位的缺失，不能独立承担责任，这种状况显然与社会福利社会化的改革要求不相吻合。

　　不利于农村敬老院管理职工队伍建设。《农村敬老院管理暂行办法》提出：“敬老院院长由乡镇人民政府（村办敬老院由村民委员会）选派。敬老院其他工作人员采取合同制，实行公开招聘。”在具体实施过程中，一是由于对农村敬老院没有实行事业单位管理，其从业人员未能纳入事业编制管理，敬老院院长和其他工作人员均为政府临时聘任的人员；二是农村敬老院也不同于乡镇企业，从业人员也没有享受到企业工人的各项劳动保障。由此导致乡镇政府难以选聘到优秀的人才从事农村敬老院管理和服务工作，敬老院工作人员素质普遍偏低。调查中发现，全国2万多所敬老院中，仅有9名大专文化程度的工作人员，多数工作人员学历为初中和小学文化，与国办发【2000】19号文件提出的：“要逐步提高社会福利服务队伍的专业化水平，制定岗位专业标准和操作规范，实行职业资格和技术等级管理认证制度”的要求相距甚远，也势必影响到农村敬老院的整体管理和服务水平的提高。