三、改进地方政府规范性文件备案审查制度的方案设计

　　现行地方政府备案审查制度需要改进，改进的方向应当是加强有效性。基本思路应当是始终把握备案审查的目的，围绕这一目的来审视备案审查制度本身及其运行实效，发现妨碍发挥监督作用的问题之所在，进而找出通向有效监督的可行路径。备案审查的直接目的在于通过备案审查来约束政府的权力，以监督地方政府依法行政，最终保障人民的自由及其他各项权益不受强势的行政权力的不法侵害。无论怎样设计改进方案，中心任务是要落实审查的及时性、有效性，并作出有效的处理。笔者主张，在坚持现行制度框架前提下进行的改进，以加强有关本级人大常委会审查的规定，保持有关上级政府审查的规定为内容；如果不拘于现行双轨制的框架，则可以考虑在加强人大常委会审查和保持人民政府审查的同时，引入检察机关的审查。引入检察机关的审查在法理和现行宪政体制中具有可能性，在实践操作上具有可行性。本文这里只阐述加强人大常委会审查和保持人民政府审查两方面。

　　（一）加强本级人大常委会的备案审查

　　本级人大是产生本级政府并赋予其行政权力的机关，由本级人大常委会对政府规范性文件进行的审查是监督之根本，理所当然地应当加强。同时，由于前述制度上的不足以及任务繁杂、人手欠缺、精力不足、时间有限乃至碍于相互关系和人情面子等多种原因，仅依现在的机制运行的话，各级人大常委会在备案审查方面成效不大[7]，需要加以强化。强化的具体措施可以借助行政管理相对人的力量来完成，即构建机制化的被动审查程序。这一程序机制包括：（1）审查的启动：认为地方政府规范性文件（或具体条款）存在问题时，行政相对人和行政相关人可以提出审查请求，其他公民、法人和其他组织可以就其向同级人大常委会提出审查建议，审查请求和审查建议应当以《监督法》第三十条为依据，阐明认为其“存在问题”的具体理由；人大常委会对决定不予审查的应当予以明确答复并阐明理由。（2）审查的开展：人大常委会决定进行审查的，应当及时通知提请审查的建议人或请求人参加审查过程，建议人或请求人可以委托相关的专家、学者参加审查。（3）审查处理的复审：公民、法人和其他组织对答复或审查结果不服的，可以申请上一级人大常委会进行一次复审。（4）审查结果的宣布：人大常委会应当将作出撤销处理的审查结果予以公布。

　　人们往往对直接参与的活动予以自始至终的关注和执着的求真，而一项活动过程的公开透明则是这项活动的结果被认为公正并被接受的根本保障。如上设计，公众直接参与了从审查开始到审查终结的全过程，甚至直接启动了审查程序；同时，机制化的运作将人大常委会的审查工作纳入机制的运行程序当中，使其不能不实际地展开审查工作，从而强化了人大常委会的审查。作为人民主权原则和民主原则的一种终极实现形式，这样的设计是符合宪法精神和宪政理念的。曾任美国司法部长的克拉克说过：“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？在当前群众时代的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要。”[8]因此，让人民能够置身其中并且能够实在地享有话语权，是约束政府的最有力的武器。