建议二：理顺财产征收补偿法律关系，明确政府在征收补偿上的主体地位和义务
《宪法修正案》规定财产征收的主体是“国家”。不知何因，《物权法》第42条的行文没有明确国家为征收主体，只规定“为了公共利益的需要，依照法律的规定和程序可以征收”非国有财产。当然，依法理解释，这里的征收主体只能是国家，其他任何组织或个人均无此项权力。国家作为征收主体，是通过政府来实现的。因此，在具体的征收活动中，政府扮演着征收人的角色。被征收人则是被征收财产的权利人，它可以所有权人、也可以是建设用地使用权人或土地承包经营权人以及其他财产权人。
在征收法律关系中，征收人和被征收人处在财产征收法律关系的两端，既享有一定的权利也承担相应的义务。这些权利义务主要内容是：政府有权基于公共利益的需要，征收自然人、法人的财产，并在作出征收决定后立即取得被征收财产的所有权；[3]但同时也负有对被征收人给予补偿安置的义务；被征收人则有负有服从政府征收决定并交付被征收财产给政府的义务，并享有要求政府给予补偿的权利以及要求安置的权利。
在征收法律关系中，主体只有政府与被征收人两方，而无其他第三方存在，或者换句话说，被征收人只与政府发生财产征收补偿关系，而不与其他任何人发生征收补偿关系。这一点对于纠正和解决我国现行征收非国有财产的做法以及由此引发的拆迁矛盾，非常重要。在我国现行的财产征收立法和实践中，政府对被征收人的补偿义务被转嫁到建设单位（拆迁人），法律要求建设单位（拆迁人）与被征收人之间订立拆迁补偿合同，政府转而扮演着裁决者的角色。[4]这是对征收补偿法律关系的误读和混淆。既然政府强制性地剥夺了被征收人的财产权，那么政府就负有予以补偿的义务。至于政府与建设单位之间的建设用地使用权出让关系，当属于另一法律关系。现行法强行把建设单位和被征收人扯到一起，显然混淆了被征收人与政府、政府与建设单位之间两种不同的法律关系。政府作为拆迁纠纷的裁决人，则是定位的错误。这是导致实践中开发商与被拆迁人矛盾激化的主要原因。
媒体报道，正在起草的《城市拆迁条例》将采取政府主导拆迁的做法，[5]这是对现行征收拆迁做法的修正，应当是可取的。然而，仅仅确定政府主导拆迁，显然是不够的，必须在未来的《非国有财产征收法》或者《非国有财产征收条例》中，明确规定政府作为征收人，同时负有补偿被征收人财产损失以及安置等义务。
