三、 南京国民政府土地政策立法之失　

　　（一）土地政策本身存在的原因　

　　1．土地政策是先进、可行的，但实施政策的方案却是渐进改良的，在当时难以实现　

　　“平均地权、耕者有其田”是纲领性的土地政策，而其实施的具体步骤却是渐进、迂回的，用和平的方法，以发展生产为条件，将土地的使用加以相当限制，使其由私有制渐渐演进为土地国有。因此，土地法明令保护土地私有制，其规定“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体”，同时又规定“其经人民依法取得所有权者，为私有土地”。对此，蒋介石一再地强调：“我们民生主义的土地政策，不是和共产党一样，要来没收土地，也不是现在就要把地主现有的收益，尽归公家所有；而只是由地主自行报价，政府只依照法定税率，照价纳税而已……而土地仍归原主所有。至土地定价以后将来所有的增益，才归于社会国家所公有。如此就是对于地主固有的权利与现在已得的利益，并无丝毫损失，而且藉此可以获得永久的保障”。 正如中共领导人王稼祥所评价的，“激进资产阶级代表的土地纲领虽然在主张上是革命先进的，但其所主张的实现其激进土地纲领的方法却是改良主义的，因而使其难以实现， 而这一点正是由国民党所赖以建立的政权基础所决定的，不改变这一点，很难有所作为，而即便是这个温和改良的方案，在具体实施中也是阻力重重，最后以失败而告终。到1948年，以萧铮为首的中国土地改革协会，草拟《农地改革方案》，试图以武断、彻底的方式解决拖延已久的土地问题，”由政府下令之日起，土地即马上属于佃农，不采用抽税征购等方法“ ，较之以前的政策有较大的改进，讨论了半年之久也没通过，最后不了了之。倒是国民党溃败大陆，退居台湾后，痛定思痛，在没有那么多的阻力和牵绊之后，大力推行”三七五减租“和”扶植自耕农“政策，反而执行得彻底顺利，取得了良好的效果。　

　　2．土地政策法规过于注重理论和技术问题，方案繁复，不易实行　

　　几经制定的土地法在公布后，被发现存在诸多问题，中国地政学会明确指出：若依照土地法规定的程序来推行土地政策，实在是缓不济急， “照价收买、涨价归公”这些办法，在实际上很难行得通，需要修正 ，“过去对耕者有其田作正面反对的固不多，但在方法上，差不多都采用‘局部的或迂回的’，如农贷征购等都是，这是难得有何成就的”。 地政学者张丕介也认为，“国民党在土地政策方面多偏于技术，大部分未接触到问题本身……等到我们把意见整理，变为方案，化为立法，然后付之执行，获得效果，这中间尚有遥远的距离” 。地政部次长汤惠荪对此有很好的总结：“政府历来推行土地政策，有一个毛病，就是办法繁复，不易实行，甚且因噎废食，使整个政策推不动。譬如说规定地价收买土地的问题，必须经过登记测量等手续，做起来非常迂缓，而且估价是很复杂的问题。往往政策本身很好，就因为繁复而困难重重，这是每一个负行政责任的人所感到的共同苦闷”。 对于土地改革未能收效的原因，蒋介石是这样认为的：“所可惜的是我们有完善的主义、政策、计划和方案，却缺乏具体精密的方法和笃实践履的行动。……过去我们的失败，就失败在虽有计划，而没有行动，虽有行动，而缺少方法，即使有了行动，而又是与现实不合的。……没有方法，亦就不能获致效果”。 固然，政策本身不值得怀疑，值得怀疑的倒是政策的实施者及实施的具体环境了。