改革开放三十年与新中国行政组织法发展的反思

沈开举;程雪阳

　　一、引言：反思的前提和背景　

　　从1978到2008，恰好是三十年。古人说三十年为“一世”，因此有了“三十年河东，三十年河西”的说法。于是，在这“一世”即将结束的时候，进行适当的总结和反思进而在此基础上对未来进行展望就显得十分必要。当然，我们应当看到，这样的总结、反思和展望依然面临着诸多困难和智识上风险，比如在时间向度上，此三十年不过是 “三十八年过去，弹指一挥间”（毛泽东语）——甚至都不完全构成“弹指一挥”，这就容易使我们因为时间的短暂而无法看清历史长远的趋势；而在空间向度上，由于信息和经验的不足，我们又往往无法全面了解和把握刚刚经历的过去和正在进行的现在。　

　　正是在这种必要却存在困难和风险的意义上，本文对即将展开的关于三十年来中国行政组织法发展的总结和反思这一论题保持着必要的前提性自我警醒：一方面，我们认为，从1978年至今，中国已经形成了一种新的因而与前改革开放时代的国家治理模式不同的传统。[1]另一方面，这一传统实际上还是通过接续1840年以来的“变法图强”传统，试图建立一个富强、民主、文明的现代民族国家。[2]从趋势上看，该传统以市场经济为导向，以改革和开放为路径，通过注入自由、民主、法治、人权等新的思想资源，在诸多层面上呈现出不同于“前改革开放时代”的特征，其中与本文的讨论主旨相关的主要有：（一）在政府与公民关系的建构上表现为从“命令（主体）—服从（客体）”模式向“决策（主体）—参与和异议（主体）”模式的转变；（二）在政府治理模式上表现为从“政策—人治”模式向“法律—法治”模式的转变；（三）在政府自我管理模式上则表现为从“公仆—道德模范”的管理模式转变为“官僚—科层化”的管理模式。同时，新的传统尽管已经初步形成，但却仅仅是一个可能的趋势而已。中国正经历着从“传统社会”向“现代社会”的转型，我们却还远远没有到达可以为这一转型的完成而高唱凯歌的时代。我们认为，真正需要做的仍然是通过法律制度不断的建构来巩固、发展和完善改革开放三十年来所形成的传统。　

　　应当说，上述两方面的探讨构成了本文对三十年来中国行政组织法发展进行讨论的前提和背景。我们的分析将表明，这样的前提界定和背景回顾不但有益，而且必须，在某种意义上，其可以使我们不被眼前的纷繁却琐碎的种种表象所迷惑，而能够站在一个更高的历史视界来审视这三十年来所发生的种种变革以及他们可能具有的意义。　

　　二、三十年来中国行政组织法以及相关研究发展的历史回顾　

　　所谓的行政组织法，一般来说具有广义和狭义之分。广义的行政组织法通常除了包括行政机关组织法外，还包括构成行政组织的人的要素即国家公务员的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。[3]狭义的行政组织法，仅指有关规定行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。中国行政法学界已经形成的通说多倾向于广义的行政组织法概念，认为行政组织法主要包括：行政机关组织法（解决行政组织的设立及其职责职权）、行政机关编制法（解决行政组织的规模大小及其人员和经费设备）和公务员法（解决行政组织的组成人员）这三大块。[4]本文对于行政组织法的界定遵循了这一通说。　

　　对于中国行政组织法的发展来说，我们的一个初步结论是，这三十年来其不但在法治建设上没有取得应有的进展，而且相关的学术研究也不如人意，而这两方面又互为因果，构成了某种“恶性循环“的循环链条。为了对此一问题进行深入分析，本文试图以对行政组织法的制度供给分析为主线，以对行政组织法学术研究和知识生产的分析为辅线，来对这三十年来中国行政组织法以及相关学术研究的发展进行回顾和梳理，并力图在此基础上为当下的反思提供坚实的基础。　

　　需要说明的是，尽管从理论的建构上我们认为改革开放三十年构成了一个完整的时期，但这并不妨碍我们按照一定的标准对这三十年进行某种分期。大致说来，我们认为以中国行政组织法制度的发展和学术研究的演进为标准，可以将这三十年分为两个时期：　

　　（一）1978—1989：中国行政组织法法制的重建和学术研究的热切鼓吹