姜明安教授就国家环保署课题组关于对水污染违法行为罚款是否可实行“按日计罚”的论证意见
姜明安
【全文】
能否在《
水污染防治法》中实施“按日计罚”？这是一个法律责任问题。要回答这个问题，必须首先回答：法律责任应该怎样设计才科学合理？怎样才能以最小的执法成本实现立法的目的？而这需要对法律的“效益-成本”进行分析与评价。
从效益角度看，《
水污染防治法》的效益体现在对人的健康和人赖以生存的生态、生活环境保护的度。应该明确，我们要追求的效益是这种“保护的度”而不是罚款的量。罚款不是我们追求的目标。从成本角度看，成本包括执法自身成本以及执法对相对人短期经济利益可能造成的损失。
首先，关于法律责任的设定。《
水污染防治法》涉及的法律责任包括三个方面：1）行政责任；2）民事责任；3）刑事责任。这些法律责任应怎么配置、协调，才能尽量减少执法成本而最大限度提高执法效益呢？
第一，整体法律责任应配置合理。现在的做法是往往轻视民事责任、刑事责任而只重视行政责任，“以罚代赔”、“以罚代刑”。就民事责任而言，责任主体不仅应向作为污染受害的私人赔偿，还应对因污染致害生态、生活环境，损害社会公共利益向国家赔偿（国家要以此赔偿款治污，恢复被损害的生态、生活环境）。至于对因污染造成重大后果者，完全可以和应该依《
刑法》追究刑事责任，不能仅仅是追究行政责任，或仅仅给予罚款就了事。
第二，法律责任内部应协调。如行政责任即包括行政处罚、行政处分和行政处理，行政处罚又包括罚款、没收、吊销许可证、营业执照等；行政处分包括记过、降级、撤职、开除等；行政处理包括责令整改、停业整顿、媒体曝光等。这些法律责任内部，应当如何进行协调，是需要研究的重要问题。在具体实施行政处罚要综合平衡使用这些处罚手段，而不是仅只使用其中的一种手段，特别是仅仅因为操作上的便利而只使用罚款手段。
第三，充分考虑效果，科学合理设计每种处罚手段。应按最大化地提高处罚的效果来设计处罚的具体实施方式。如罚款这种处罚手段，如何确定罚款的额度，是确定绝对数，还是以违法所得的一定倍数计或以违法行为造成损失的一定比例计？或者是“按日计罚”？在做出选择的时候必须与处罚效果联系起来考虑，不能随意设计。因此，如果实施“按日计罚”这一罚款方式，怎么按日计罚？每日的罚款额度如何设定，也应该在分析可能的处罚效果的基础上选择不同的方式。
