2、制定
行政诉讼法的主要目的。
张友渔说，制定
行政诉讼法的目的是什么，
行政诉讼法规定得很明确，就是为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。目的就是这三条。在这三条中，张友渔先生认为现今最主要的是第二条，亦即通过
行政诉讼法保护公民、法人和其他组织的合法权益。现在有不少政府机关及其工作人员，在执行行政职务的具体行为中，确有侵犯公民合法权益的，并且这种事还大量存在，这是需要切实加以纠正和防止的，否则会造成党和政府同人民之间的矛盾激化，损害安定团结的政治局面。当然，这三个目的是一个统一的整体，在实施
行政诉讼法时不可偏废，不可有片面性。要实现
行政诉讼法的目的，最主要的是行政机关及其工作人员要依法办事，把行使行政职权的具体行为纳入法治轨道，不去侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。现在有些行政机关的人员有畏难情绪，认为搞行政诉讼制度，以后事情就不好办了，为了避免麻烦，只好尸位素餐，多一事，不如少一事。这是不对的。实施
行政诉讼法不仅有限制违法行政行为的一面，也还有维护行政机关依法行使行政职权的一面。过去不允许民告官，这很不对，但我们也要维护国家的利益，不能不管告得对不对，对违法行为只是一味迁就、妥协，这也是渎职，应受处分。就公民、法人和其他组织来说，自己的合法权益受到侵犯，应学会依法斗争，不怕告官，但不能因为可以告官，就不论合法不合法，随便提出要求，甚至无理取闹。
3、从实际情况出发确定行政诉讼向谁提出。
张友渔先生说：提出行政诉讼的方式和程序，各国不同。一般可概括为三种。一是直接向法院提起诉讼；二是向上级行政机关提出申诉，请求复议，不服复议的，可向法院起诉；三是由提出诉讼的人自行选择，可向法院起诉，也可向上级行政机关提出申诉。我国行政诉讼法是采取第一种方式兼第二种方式，规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提出诉讼”。没有说也可先向上级行政机关提出申诉。还规定：对属于法院受案范围的行政案件，公民、法人或其他组织可先向上一级行政机关或法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向法院提起诉讼；也可直接向法院提起诉讼。法律、法规规定应先向行政机关申请复议，对复议不服再向法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。这些制度，表示一般原则是直接向法院起诉，向上级行政机关申请复议只是例外。我认为根据我国目前的实际情况，似以采取第二种方式为宜。就是一切案件都先向上级行政机关申诉请求复议，不服上级行政机关复议裁决的，再向法院起诉。这是因为上级行政机关熟悉有关业务，比较了解争议情况，并且有责任也有权力对下级行政机关进行领导、监督，解决问题比较容易。另一方面，无庸讳言，现在我们基层法院以至某些高级、中级法院的干部质量并不很高，能力并不很强，对社会各种情况并不完全了解，审理大量行政诉讼案件，即使专设行政诉讼庭，大量增加人员，也很难要求都做到判决完全正确，这一点是最高人民法院所确认的。最高人民法院在对
行政诉讼法草案的修改建议中，主张公民、组织对行政机关的具体行政行为不服，一律经过上级行政机关复议后，才能向法院起诉。理由之一，就是审判实践证明，大量的行政争议可以通过行政复议求得解决。法院可以集中力量处理经过复议解决不了的行政案件，以保证办案质量。
4、规章应能作为法院审理案件的依据。
国务院部委规章和地方政府规章，是我国规范性法律文件中为数最大的一种规范性法律文件。规章能否作为法院办案的根据，是一个关乎我国法的形式和法的实施的一个重大问题。
行政诉讼法第
52条规定：法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据。这里没有提到规章，意思就是规章不能作为依据。第53条又规定：法院审理行政案件，参照国务院部委规章以及地方政府规章。就是说规章不能作为依据，只能参照。对
行政诉讼法规定的这种制度，张友渔先生不大认同。他认为规章应作为法院审理行政案件的依据，不应只是作为参照。他明确提出
行政诉讼法的规定需要重新考虑。理由是：其一，国务院部委和有关地方政府可以制定规章，是
宪法、
国务院组织法、地方组织法所明确规定的。
宪法和两个组织法所以作这样规定，是因为关于行政方面的问题，特别是具体行为，法律和法规不可能也不必要都作出详细的具体规定，需要运用规章来解决。规章固不同于法律、法规，但它是法律、法规的具体化，是实现或补充法律、法规的必要手段，也可以说是
宪法、法律授权行政机关制定的法律文件。因而它具有法律效力，人民和行政机关本身应遵守，法院也应作为审理行政案件的依据。其二，不少国家的行政机关处理行政事务，都是依靠规章。美国、苏联都是这样。我国法律、法规不够完备，更不能不这样。例如我国现行有关工商管理的法律、法规和规章有180多个，其中规章就有130多个。如果法院判案不以规章为依据，行政机关执行行政职务就会陷于无所依据的境地，法院审理案件也会增加很多困难，所以，最高人民法院召开的全国法院工作会议决定规章可以作为经济案件的判案依据。 张友渔对此持认同态度。
5、规章的效力和地位同规章的制定不能混为一谈。
反对规章作为法院判案依据的主要理由是：现在的规章又多又乱，互相矛盾，如作为判案依据，会使判案失去公正，损害人民利益。张友渔说，这是没有把什么是规章，规章本身应不应有法律效力，同如何制定规章，具有什么内容才成其为规章这两个问题混为一谈了。所谓规章，如
宪法和两个组织法规定的，必须具有三个条件。一是国务院部委和有关地方政府制定的，不是企事业单位或社会团体制定的；二是它根据法律和行政法规制定，不同法律和行政法规相抵触；三是它是在本行政机关的权限范围内制定的，不是超越权限范围的。具备这三个条件才是规章。现在所谓“规章”，既多又乱，有的还是内部掌握的，没有公开，大家并不知道，这是事实。这些所谓“规章”，其实并不都是名副其实的规章，应加以清理。符合三个条件的保存，不符合的则纠正以至废除。它们没有法律效力，法院判案不能作为依据。但不能因此就得出结论：规章本身没有法律效力，法院判案只可参考，不能作为依据，甚至连参照也不可以。清理工作当然很繁重，搞不好会搞乱。但这是工作方法和步骤问题，不是搞不搞的问题。应分清轻重缓急，有计划、有步骤地进行。同时，要根据
宪法和两个组织法的原则，确立制定规章的程序，严格规章的内容，不符合要求的一律无效，情节严重的还应追究制定机关的 责任。虽然内容没有问题，而只是内部掌握没有公开的，也无法律效力，不能作为法院判案依据。
