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从上面的规定来看，收容遣送或强制劳动（并非法律意义上的）主要是为了解决缠访和无理取闹的问题。然而，首都对秩序的要求并不仅仅是由动荡骚乱、违法犯罪的治安形势所决定的，而常常是由对首都形象的要求所决定的。因为全国性的仪式活动主要在首都举行，所以，国家的形象也就首先体现在首都的形象上，而国家形象的建构和维护在新中国的制度安排中是国家进行治理的一个重要基础。因此，虽然信访制度的设置是为了“密切联系群众”，但每逢重大节日、重大会议和外国重要领导人来访，首都更需要的是国泰民安、安居乐业、繁荣昌盛的形象，信访的重要性就相对下降了。为此，警察、纠察、民兵甚至居委会的老太太都会被广泛动员来清理外来人口。这个时候收容遣送的对象也就自然会被大大延伸。〔44〕从国家和信访者的斗争与互动中，我们可以说，信访制度被“驯服”了。国家通过在实践斗争中发展起来的禁闭、收容遣送、强制劳动等配套措施驯服了它。信访制度仍然存在，国家可以通过它“密切联系群众”，群众也可以通过它“反映问题，要求解决问题”。但是信访行为，尤其是进京上访行为的合法性还是不可避免的模糊了。在这个过程中，信访制度结合从斗争实践发展起来的配套措施，变得复杂成熟，成功实现了它作为权力技术装置的功能。
（二）围绕着信访的策略
在调查过程中，我们经常发现信访者不“诚实”，在信访材料中将问题夸大，或加进一些道听途说无法证实的内容，如官员腐败等，〔45〕这是为什么呢？因为信访反映的实际问题有的很重大，有的则很琐碎，但为了尽快使问题得到解决，夸大情况的紧迫和问题的严重性，成了一种必要的策略。在这种策略驱动下，信访者有时还会采取一些极端的方式，以引起国家和社会的关注与重视。但是，对于中央和上级机关来说，这样的问题太多，每个来访者都强调自身问题的严重和紧迫，但哪些问题是必须马上解决的呢？如何从中判断呢？依赖官僚体制本身注定无所作为，因为它缺乏对每个来访者核实的能力。这时拖延就成了国家的一种策略，几乎制度化了，成了一种信息过滤机制。同时，地方各级官员也许并不完全真心解决问题，他们把上访者当作官僚生涯的障碍；或者受地方财政能力等因素的影响，很多问题根本无法解决。但是中央和上级又要求他们“把问题解决在基层”，并以此来衡量其政绩。在这种问题无法解决但又不得不解决的压力下，地方官员也只有以拖延来应付。
国家机关的拖延，使得群众信访的成本大大增加，使人们的时间、精力和金钱在上访中大大消耗，很多上访者经不起这种消耗，中途退却，放弃上访；而部分人坚持下来了。他们纠缠很长时间后，或以极端的上访行为引起了国家的注意，其问题被国家认定为严重，非解决不可。在信访实践中，国家机关形成了一套判断事件紧急与否的标准，即“来访比信访紧急，缠访比一般上访紧急，越级上访比一般上访紧急，进京上访比省内上访紧急，集体上访比个人上访紧急。”〔46〕这个标准说明了上访所受的重视程度与上访者所付出的成本基本成正比。这意味着，上访若想得到重视，就必须经过一个痛苦的筛选过滤过程，通过几次上访就将问题解决的情况即便有，也是很偶然的。要想问题得到重视，要么不停地缠下去，要么采取一些极端的手段，如在国家机关门口静坐、下跪、哭闹，乃至自残、自杀，〔47〕甚至攻击公务员，砸公务用车，揭机关的牌子等。〔48〕但使用极端手段的风险和成本也是很大的，不说自残自杀的身体健康危险和砸公务用车等的犯罪风险，即便是一般的静坐哭闹，甚至去信访机关次数多了些，都可能被收容遣送、强制劳动。〔49〕从某种程度上说，这些都是国家设置的功能障碍，尽管设置时是基于“首都形象”、“安定的大好局面”方面的考虑。这些设置显然使得国家在与上访者围绕着信访所展开的斗争中处于支配地位。在这些障碍面前，上访不可能一访就灵，但它却给解决问题留下了一线希望和曙光。如何跨越这些障碍，让曙光落在自己身上，就成了决心上访到底的人所面临的问题。
因此，仅以语言强调问题严重或单纯花更多的时间是不够的，它需要一套策略。只有掌握策略的人才会取得斗争的最后胜利，正在这个意义上，出现了所谓的“信访精英”、“上访能人”。〔50〕他们有见识，有魄力，尤其在集体上访中，能看到农民的共同利益所在，将这种分散的共同利益变成组织化的表达，因此很容易被推举为“上访代表”。“上访能人”懂得用策略与国家曲回斗争，这些斗争策略可以分为两类：第一，信访时掌握合法与非法的界限。精明的上访人会用一切合法或半合法的手段，如以法律政策为后盾进行纠缠，不停地找官员反映或说理，要求解决自己的问题，直到官员厌烦，无可奈何地解决问题，但他们决不会采取国家明确反对的非法手段。再比如“风声紧我回家，风声松我进京”的游击战术的运用。第二，尽力争夺话语上的合法性。如几乎所有的信访人都会在信访材料末尾写上“中国共产党是英明伟大的党”，“希望你们按照江主席的‘三个代表’办事”之类的话语。这些看起来与信访内容毫不相干的话语，构成了信访者对自身行动的合法性证明，信访者通过将个人事件与共产党的意识形态联系起来，证明自己并非无理取闹，将信访事件纳入了一个宏伟叙事中。有些上访人甚至在采取非法行为时也要尽力建构话语合法性，如冲击国家机关的上访者可能会抬着毛泽东的画像进行。从某种程度上讲，这些方法是“弱者的武器”。（三）信访的动力：在制度与意识之间被驯服后的信访制度模糊了信访行为的合法性，其相关配套措施给信访者带来了很大的威胁和痛苦。但为什么这些威胁和痛苦只是促进了人们对策略的运用，而不足以平息缠讼的浪潮，不足以阻拦人们信访的决心呢？上述的信访制度给人们留下的博弈空间是个重要因素。信访给人们留下了非程序性交涉的空间，以精明妥当的方式坚持到最后，总会引起高层对问题的重视，因此一切在上访途中的“遭罪”才会有最终的意义。希望不在于所有信访的问题都会被解决，而在于问题被解决的那线曙光上。正是这线曙光，使得围绕着信访进行的斗争，以及斗争中使用的策略，具有了意义。
另外一个坚定人们信访、缠讼决心的因素，也许存在于人们的意识层面。当然，只有当意识与制度构成互动后，意识才能构成信访和缠讼的动力。体现在信访中，一物两面“青天意识”和“臣民意识”不可忽视。在接受访问时，信访群众感叹最多是现在清官难找，他们常说“中央是好的，下面的把经念歪了，县里的官员要查起来十之八九非贪即贿”。应星在调查中将下层民众心中的国家形象归纳为：“闪着神奇光辉的党中央+损公肥私的多数地方贪官+为民做主的少数清官”。〔51〕曹锦清在河南调查时得出了类似结论。〔52〕我们访问的很多缠讼当事人也表达了类似看法，某法院干部也说：“如今，缠讼的人总觉得上面才有青天，下面都在胡闹，因此就跑到省里、北京上访去了。”
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