新的立法概念的形成隐含着新的立法合法性理论。我关于中国现行立法体制的概括中的“双轨制”的提法需要面对一个尖锐的问题：行政机关有固有的立法权吗？
宪法话语中的委任立法是苍白的虚构吗？也就是说，行政立法的合法性何在？保守的宪政主义者彻底否认行政立法存在的合法性，在他们看来行政立法的概念就是一个邪念。但是全盘否认于事无补，我更偏向审慎务实的态度。John Bell说得对，对于行政立法的客观必然性，
宪法的应付办法其实就是在政治合法性各种渊源的框架内使之完成***John bell,French Constitutional Law,P.78.**。为了论述的方便，我想集中关注国务院制定行政法规的行为。(一)行政立法的合法性渊源按照权力来源，行政法规分为三类：实施性法规、特别授权法规和自主性法规。
1.实施法律的法规法律授权国务院制定实施细则合情也合法；有时没有明文授权，国务院觉得必要也制定实施办法。这类法规的职能是解释，因此，也称为解释性法规。
对于明文授权的法规，其合法性无可争论，因为解释性法规不能超出母法的范围，否则无效。法律没有明文授权而制定的法规是否是无效的呢？这方面是否存在普遍原则？答案是：不是必然无效。现代立法多数源于行政，如Crabbe所言，议会的法律无非是政府政策的结晶***The Hon.Mr.Justice V.CR.A.C.Crabbe,Shorter Parlianentary Enactments and Longer Executive Regulations--Pros and Cons,Statute Law Review,1986,P.4.**。不仅如此，在立法过程中，法律的一部分内容有意识地留给了行政官员，因此，现代的议会立法可以说是立法机关对政府执法机构发布的指示。在这种环境下，解释性的行政法规已经变成了整个法律创制过程中的一环，不管授权与否，结果，“短法律长规章”成了现代立法的共同的漫画***Edward L.Rubin,Law and Legislation in the Administrative State,Columbia Law Review,Vol.89,P.374。**
2.特别的批量授权的法规1982年
宪法颁布后行政立法大势扩张主要通过三次授权。于是，在经济改革和对外开放以及其他授权领域，国务院可以超出正常管理的权限制定规范。这类立法我们称为批发式委托立法。“批发”立法权力给国务院好的一面是，通过敏捷而又内行的行政立法程序对经济现代化过程中提出的大量而复杂的要求迅速作出法律回应，避免了低效且不懂行的立法机关可能造成的损失。
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宪法上如何看待呢？法学家们不怀疑人大及其常委会可以授权出去，而且宪法第89条（18）也规定国务院可以行使人大或人大常委会授予的其他权力。我想提的原则性问题是：人大是否可以把任何或者每一项职权都授给其他机关呢？或者说，授权是否有某种固有的限制呢？那些没有设定任何标准、时限和监督机制的授权是否有效呢？纯粹从法律的观点看，似乎很难对人大的授权行为设定规范性限制。但是，顺着这个逻辑走下去就会出现一个窘境：人大是否可以“自杀性地”把所有的职权都授出呢？我相信大家能接受一条普遍的规则，即任何生命都有自我保存的本能。我不赞同那些机械的法律论者，不认为人大可以随心所欲。如果宪政还意味着什么，那它首先是一个理性人的假定。在一个宪政国，总该有些事情是行政不能染指的。批发式授权牺牲了人大的权威和法律的尊严。
