（二） “自上而下型”行业协会的改革、调整与发展
1、人员调整
本文认为，协会长期行政化运作的原因除了跟其产生机制和政府部门的扶持方式有关外，行业协会的人员组成也是一个重要原因。如上文所述，许多行业协会的组织权、领导权掌握在政府主管部门手中，领导人员观念陈旧，习惯了行政化的管理模式，长于从政府管理角度和宏观方面考虑问题，缺乏具有创新精神、以维护行业利益为根本宗旨的行业协会负责人和专职工作人员，导致企业不认可，运作困难。行业协会获得生命力的源泉是从行业内企业利益、行业利益出发，根据企业需要提供服务。因此，增强行业协会的独立、自治能力，增强行业协会为企业、行业服务的意识和能力，必须对行业协会进行人员调整或增强行业协会负责人和主要工作人员为企业服务的创新意识和能力。
以2002年原国家经贸委宣布撤销9个国家工业局为标志，1998年开始的中国政府机构改革已经基本结束，“自上而下”型行业协会安置机构改革分流人员的历史使命也随之完成。行业协会目前的原则是在经费使用和运作上沿用原有的形式，同时从机关分流到行业协会的人员费用将由国家财政拨款。对于接受、安置了分流人员的行业协会，国家经贸委也申请财政给予一定补贴。原国家经贸委一位副主任表示，今后行业协会决不会成为退休人员的安置所。行业协会对政府机构改革分流人员的接收和安置缓冲了政府机构改革的人员压力，但却造成了行业协会的名不副实。一些行业协会承继了原政府机构的职能，人员几乎全为原政府机构分流人员，这些人员享受国家行政工资，习惯了原来对企业的行政化管理方式，观念陈旧，缺乏为企业、为行业服务的意识、动力和能力，这俨然是原政府机构部门的“翻牌复制”。如何逐渐“消化”这些分流人员，改“自上而下”型行业协会为会员自治的行业协会？是随着时间的推移，依靠人员的自然更新换代还是由政府主动推进行业协会人员调整的步伐？本文认为，“自上而下型”行业协会的改革是大势所趋，随着国内外经济竞争形势的发展和国内政府、学者、企业等各界人士对行业协会性质、地位认识的逐渐深化，“自上而下型”行业协会的危机感也会增强，政府推进行业协会改革的步伐也会逐渐加大，最终将行业协会推向市场。
本文认为，现阶段，行业协会人员调整的方向是：会长或理事长由会员在职主要负责人兼任，专职工作人员由理事会聘任，理事会人员中应至少有三分之二的理事是由会员大会选举产生，即使行业协会真正成为会员企业自己的协会。实现行业协会人员调整的具体途径是：由政府强制规定“自上而下型”行业协会负责人和主要工作人员的限期更新换代，规范行业协会会员大会的选举机制和职权，由会员大会对会长或理事长进行重新选举，候选人只能是各会员企业的在职主要负责人；由会员大会重新选举理事，其中三分之一以下的候选理事可由政府部门提名；专职工作人员由新产生的理事会从有志于行业协会事业的本行业专业人士中公开选聘。但是，由于目前“自上而下型”行业协会代表性不强，很多是原部门系统内的国有企业，而在目前的国有企业产权体制和监管体制下，国有企业公司治理机制尚存在很大问题，国有企业自身尚未真正成为独立于政府的市场竞争主体，当会员自身的自治问题尚未解决的时候，行业协会的自治就更无从谈起了。因此，上述途径的有效实施有赖于国有企业产权制度和监管体制的改革，有赖于国有企业公司治理机制的完善，有赖于行业协会跨部门、跨地区、跨所有制的吸收本行业会员，扩大行业协会在本行业的代表性和自治基础。
另外，为配合行业协会的人员调整，政府应逐步改革和完善社会保障体制，对退下来的行业协会负责人和原政府部门的分流人员提供失业、养老等保障，也可借鉴对国有企业职工的安置办法进行补偿或妥善安置，并对其进行思想政治教育，缓解社会稳定的压力。
2、增强行业代表性
行业代表性问题是“自上而下型”行业协会面临的一个严重问题，如上文所述，“自上而下型”行业协会的会员大多局限在原部门系统内，且绝大多数是国有企业，有些由行政性公司转制而来的行业协会甚至被少数国有大企业操纵，成为企业的内部协会。代表性不足使行业协会无法真正代表本行业，无法起到维护本行业利益、沟通行业、企业和政府联系等作用，无法代表本行业参与国际间的经济交流。同时，根据我国《
社会团体登记管理条例》第
13条的规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。实践中，行业协会依《
社会团体登记管理条例》设立，当本行业已经存在一个“自上而下型”行业协会时，行业内企业就无法再重新组建一个新的行业协会。造成的可能结果是：一方面“自上而下型”行业协会公信度低，代表性差，另一方面，行业内企业不愿加入“自上而下型”行业协会，有自愿组建行业协会的意愿，但不能得到合法实现。因此，这一限制竞争性规定，一定程度上保护了落后的“自上而下型”行业协会，不利于行业协会自治的发展和功能的发挥。本文认为，为改变这一局面，可行的途径有两种：一是通过“自上而下型”行业协会为行业、企业服务的功能创新、服务创新争取更多的会员，扩大代表性；二是引入适度竞争，允许符合准入条件的行业内企事业组织自愿组建新的行业协会，新旧两种行业协会同时并存，公平竞争，优胜劣汰或协商合并。目前运行状况较好，行业协会负责人服务创新意识较强的行业协会可以采取第一种途径，当然，行业协会的职能创新一方面有赖于具有为行业、企业服务的有创新精神的行业协会人才，更依赖于国家、政府给行业协会放权和大力支持的宏观环境；对于目前运行状况不好，基本维持或难以维持的行业协会，可以采取第二种途径。
对于采取第一种途径的行业协会而言，其前景有两种：一是通过功能创新、服务创新扩大了代表性，行业公信力得到提高，并通过组织制度改革等逐步实现向自治协会的转变，这是比较理想的设想；二是尽管努力进行功能创新、服务创新，但仍未争取足够会员，提高行业公信力。对于这类协会，本文初步设想为：两年限期内参加会员仍达不到同行业企业数量20％以上和未达到同行业销售额50％以上的，由登记主管机关撤销登记并由符合准入条件的行业内企事业组织自愿组建新的行业协会，或对其进行改组。
本文对“自上而下型”行业协会增强行业代表性的另一个设想是：强制规定本行业企事业组织必须参加该“自上而下型”行业协会，但免交入会费，同时对其进行组织机构改革和人员调整，改组之后的行业协会转入正轨，会员须缴纳年费等，两年后会员可自愿退出，即强制参与＋共同建设＋限期后自愿退出。该设想因违背了市场主体结社自由的宪法权利，其科学性和可行性有待考证。
另外，政府主动推进“自上而下”型行业协会的调整、改革时，应对各行业协会的组织、服务、代表性等运营状况进行科学评估。对不能代表会员利益、缺乏行业代表性、长期不开展活动、内部管理混乱的协会或少数大型国有企业的内部协会可直接予以改组或撤销登记。
对于引入竞争机制，新旧行业协会同时并存的，应防止行业协会争取会员的“劝会”现象的出现，并对其采取类似反不正当竞争的规制措施。
3、构建适度竞争机制
行业协会的适度竞争是针对“一业一地一会”的限制竞争性设立原则而言的。尽管有学者认为[21]：“一业一地一会”的限制竞争性设立原则符合市场经济条件下商会与行业协会发展的内在要求，符合国际惯例；如果允许在同一地区同一行业设立多个行业协会，像企业那样开展竞争，就难免背离行业协会的非营利性、自主性、自律性等特点，会影响其职能和作用的发挥，使其失去存在和发展的生命力，也会导致国外行业协会难以知晓同哪一个行业协会打交道，不利于有效、有序地开展对外国际交流与合作。但正如上述，这一限制竞争性原则在一定程度上保护了落后的“自上而下型”行业协会，违背了行业协会的自愿性特点，不利于行业协会自治的发展和功能的发挥，不利于行业协会布局的合理调整。因此，本文认为，目前的行业协会发展状况下，应在坚持“一业一地一会”的设立原则下，允许在行业协会之间开展必要的、适度的竞争，给“自上而下”行业协会足够的压力和动力，在竞争中优胜劣汰，实现“自上而下型”行业协会向自治协会的转变。
允许行业协会之间开展必要的适度的竞争，关键在于行业协会市场准入和退出机制的构建，该机制的核心是拟设立或现有行业协会的代表性。
具体而言，拟设立行业协会应有一定数量的发起人和会员，并占到本行业企事业组织数量的一定比例，销售额应占到同行业销售额的一定比例，且数量比例和销售额比例均应比现有的 “自上而下型”行业协会为高；发起人应是在本行业连续经营达到一定期限的经营者，并对本行业有比较深入的了解，在本行业威望较高，以保证有能力制定出切合实际的行业发展规划、行规和行业标准等；具备章程，有一定数量的专业人员，有必要的财产或经费，并能保证一定的经费来源。需要说明的是，此处行业协会的准入条件，并非本行业新设行业协会的准入条件，而是在现有“自上而下型”行业协会的情况下，行业内企事业组织自愿设立与“自上而下型”行业协会有竞争关系的同行业另一个行业协会，因此，其准入条件参照新设行业协会的准入条件但要比新设行业协会的准入条件严格，且要比现有“自上而下型”行业协会的代表性强。是否在任一个行业，只要具备该竞争性准入条件，即可设立与“自上而下型”行业协会有竞争关系的同行业行业协会，本文初步认为应该有一定限制，具体范围或限制条件有待进一步探讨。
行业协会的退出机制也以行业代表性为核心，同时考虑行业协会内部组织制度、管理制度及活动开展状况。对于参加会员达不到同行业企业数量20％以上和未达到同行业销售额50％以上的行业协会，限期两年进行重组和调整，两年期满，参加会员仍未达到同行业企业数量20％以上和未达到同行业销售额50％以上的，由登记主管机关强制解散，撤销登记；对于参加会员达不到同行业企业数量10％以上和未达到同行业销售额25％以上，且内部组织机构不健全、管理混乱、长期未开展活动的，可由登记主管机关直接强制解散，撤销登记。
4、调整布局
尽管我国《
社会团体登记管理条例》规定了“一业一地一会”的设立原则，但事实上，正如上文所述，按政府部门行业管理范围和系统成立起来的行业协会，大部分局限在本部门、本系统内部，覆盖面窄，各部门都从本部门利益出发，设立与自己领域有关的行业协会，导致行业协会部门分割现象严重，行业协会重复设置和职能交叉问题比较突出，并未真正实现“一业一地一会”，行业协会跨地区、跨部门、跨所有制程度不高；现有行业协会结构与政府产业政策发展方向不太协调，新行业不断出现，需要加快建立行业协会；一些传统行业不景气，行业协会生存出现危机；有的政府部门成立了不少非自律性的行业管理协会，如价格管理协会和企业评价协会等，影响行业协会自治的发展。因此，必须对行业协会的整体布局进行调整。
