行政行为不可变更力研究-法搜-中国法律信息搜索网

　　其实，政府不仅要在制定市场游戏规则上讲信用，而且在实施行政活动的过程中更要言而有信。行政行为是连接国家与公民之间关系的纽带，凡经过正当行政程序而做出的行政行为一般都具有较高的理性程度，因而它应当被视为行政机关对相对人的庄重承诺。基于“承诺须依诚信履行”的基本理念，行政机关负有遵守并兑现其先前承诺的义务。如果行政机关反复无常、不讲信用，任意地改变已经做出的行政行为或将“新官不理旧事”奉为惯例，则其自身的形象和权威都会严重受损。同时，作为承诺接受者的相对人也会逐渐丧失对行政机关的认同感和信赖感，其不满情绪又极易造成无休止的法外抗争，而行政程序排除恣意、吸纳不满的诸多功能也必将随之萎缩。可见，行政机关对其所作行政行为的态度如何——是言而有信还是言而无信，不仅关系到具体个案中的“政府——公民”关系，而且还直接并持久地影响到政府的信誉和民众的认可。选择前者就意味着和平与理性的生长，其结果是两厢受益；选择后者则无异于强力、武断横行，其后果必然是两厢受损。由此观之，信守诺言既是社会生活之需，更是政府角色使然。但是，政府信用显然是不可能建立在“诚实”的道德基础之上的。这是因为，历史的经验业已反复证明，仅仅依靠道德的约束是无法有效地制约权力的滥用的。因此，重建新的良性的信用秩序就必须从构建有效的政府行为规则体系入手，而限制行政主体随意改变其所作行政行为便是其中的重要一环。行政行为不可变更力之所以能够在行政法学理上存在并成为行政行为效力的一项重要内容，其理论依据也正缘于此。
　　四、不可变更力的基本特征
　　从行政行为的过程及结果上看，不可变更力具有以下三个特征：
　　第一，递增性。行政行为从开始准备到正式做出，直到其使命最终完成而归于消灭，期间都要经历一个很长的过程。作为限制行政主体随意改变的不可变更力，在这一过程中呈现出由弱到强的发展态势，亦即具有递增性特点。在行政行为已经成立时，不可变更力也随之实际发生。“行政行为的成立表明行政主体做出行政行为的行政程序终结，针对该行政行为的复议程序和诉讼程序可以或者能够开始。换言之，行政行为的成立是行政权作用或司法权（含行政司法权）作用的分界线。” 因此，按照相对人是否实际行使救济权为标准，已成立的行政行为可分为未诉及被诉两种情形。在前一种情形之下，随着法定救济期间的日益临近，行政行为不可变更力的强度逐渐加大；待这一期间届满时，如相对人仍未履行该行政行为所确定的义务，则应当及时转入强制执行阶段。对于行政主体而言，强制执行既是其拥有的职权，更是其应尽的职责。因此，当法定救济时效已经超过时，不可变更力也会因之而趋于最大值。如果说在此之前行政主体尚可依法对原行政行为进行改变的话，相比之下，此时的改变则会受到更多的限制，其几率也大为减少。在后一种情形之下，随着救济程序的启动尤其是行政诉讼程序的展开，被诉行政行为事实上已经作为审理对象而被“冻结”。原因在于，“一个事物或案件在被置之程序的那一刻开始，就与社会发展的因果链隔离了。所谓‘受理之中’意味着排斥其他处置方式，除非按照程序规定撤回立案申请。” 可见，在救济过程中，作为行政程序主人的行政主体业已“反主为客”，其行为也越来越受到不可变更力的约束。当被诉行政行为已经救济机关审查予以维持而最终确定时，不可变更力也致巅峰，行政主体再不可能进行任何改变。如日本行政法学理即认为，当行政行为是经过不服申诉及其他行政审判程序等争讼裁判而做出时，该行为即具有不可变更力；纵有瑕疵存在，行政厅自身也无法撤销。因此，从“过程”的角度观之，已做出的行政行为无论被诉与否，其不可变更力都呈递增之势。把握了不可变更力的这一特征，有助于在实践中指导行政主体在各个不同阶段的相关活动。